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刘剑文:最应规范的政府权力就是征税权

发布时间:2020-02-13

 

  今年全国两会上,由山东人大代表赵冬苓提交的《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》无疑是最受关注的议案之一,这份议案让很多关注财税制度的人第一次了解到在我国现行的18种税收法规中除3种外,其余皆为国务院根据全国人大1984年、1985年的授权制定,并非由全国人大制定。

  早在今年1月,北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文就曾在全国人大法工委召集的就新一届全国人大立法规划征求意见的座谈会上建议,应当加快财税立法进程,促进财税法律体系的完善,并向全国人大法工委提交了一份材料,提出全国人大应择机废止1984年以来给予国务院设置税种的有关授权,由全国人大以立法形式确定各类税种的设置和征收。

  财税体制改革为何引起各界关注?该如何评价实施了近30年的“设税授权”?该如何启动下一步的财税体制改革?

  刘剑文在接受《中国经营报》记者专访时表示,财税体制改革涉及政治体制、经济制度、政府职能转变和民生福利等多个方面,是启动新一轮改革的“牛鼻子”,也是新一轮改革的突破口。

  改革的牛鼻子
  《中国经营报》:你一直积极倡导推进财税体制改革,并在1月份,全国人大法工委召集的就新一届全国人大立法规划征求意见的座谈会上提出全国人大应择机废止1985年以来给予国务院设置税种的有关授权,由全国人大以立法形式确定各类税种的设置和征收。

  刘剑文:财税体制改革涉及政治体制、经济制度、政府职能转变和民生福利等多个方面。

  目前,改革已经进入深水区和攻坚阶段,财税体制改革是整个社会的“神经”,涉及立法机关与行政机关的关系、中央和地方的关系、国家和纳税人的关系、这些都是重大问题。

  征税是对国家对纳税人财产权的直接占有,民众最容易也最直接感受到政府权力的强大。可以说,在规范政府权力方面,重要的一步就是规范政府征税权,包括实体和程序上的合理正当性。

  所以,用个形象地比喻,财税体制改革是启动新一轮改革的“牛鼻子”。

  在我国当前加速推进政治、经济和社会体制改革的背景下,财税法治作为构建法治社会的突破口。应当转变国家治理理念,树立法治视野下的“理财”即为“治国”的新理念。通过“理财治国”理念的宣扬和落实,对政府财政权和经济活动进行有效的约束,促进政府依法理财、民主理财、绩效理财,从而为我国探索国家治理方式转型的进程疏通瓶颈,这是一种全新的思路和视野。

  要想通过“理财”达到“治国”的目标,就要从“财税法制”阶段逐步发展到“财税法治”阶段。

  《中国经营报》:这个话题在今年两会上不但引起了两会代表和媒体的关注,普通公众对这个看似晦涩深奥的话题也极为关注,你认为是什么原因?

  刘剑文:税收问题涉及每个公民的切身利益,是民生问题。税法涉及纳税人财产权和政府财政权的分割,个税政策调整关系到民众的切身利益,只要涉及税负变化都会引起大家的关注。

  在过去,我们还仅仅是认识到了税收作为宏观调控、促进经济发展的工具作用。随着法治的发展、公民法治意识的提升,更应该认识到税收是一种“公共财产”,牵系国家财政收入和公民的财产权保护。

  此外,还有一个被大家忽视的因素是,30年前,民众手中的财富有限,基本上没有房产等固定资产。经过改革开放中国经济迅猛发展,民众的个人财富普遍大幅度增加。

  3月1日,国务院办公厅一纸“二手房交易征20%增值个税”的文件,引起民众极大的反应,就是个例子。

  特殊授权
  《中国经营报》:你在本报上发表了署名文章《“设税权”理应回归全国人大》,建议税收法定,引起了各界关注。有人大代表还据此提交了议案。现在社会各界,对于“税收授权”问题讨论十分热烈。请你介绍一下“税收授权”的历史背景。

  刘剑文:我国税收授权立法制度产生于20世纪80年代改革开放初期,当时我国正处在从计划经济向有计划的商品经济过渡的转轨时期。

  计划经济时代,国有企业没有自主经营权,企业利润需要上缴政府,经营业绩好坏与企业无关,缺乏活力。从1983年开始,国家开始进行国营企业的“利改税”的试点工作——对盈利的国营大中型企业原来上缴的利润采取税收的形式收归财政。

  当时的“利改税”分两步实施:第一步是国营大中型企业实行税利并存,规定根据企业实现的利润,按55%的税率缴纳所得税,税后利润国家按核定的比例留给企业,其余归国家财政。

  第二步是彻底取消国营大中型企业的利润形式,从利税并存转到以税代利,完全实行了单一的征税制。

  按照当时中央的统一部署,国营企业“利改税”的第二步将从1983年10月开始。此项改革是涉及经济体制的重大问题,因此必须有法律依据。

  作为代表全国人民意志的最高权利机关全国人大,理应成为“利改税”法律依据的制定者。但是,当时国营企业改革的迫切性与全国人大立法、审议程序的严谨性之间形成了一对矛盾。

  考虑到我国法治建设尚处于起步阶段,对建立现代税制的经验和条件都不够。于是,由全国人大及常委会授权国务院使其拥有税收设置的权力,便成为当时最为可行,又不违反基本法律的一项“解决方案”。

  《中国经营报》:你认为该如何客观地评价这一“特殊年代”的“特殊授权”呢?
  刘剑文:对于“税收授权”问题,要以历史的眼光和发展的眼光来看才能做出公正、客观的评价。

  所谓历史的眼光,是指要在当时特定的历史环境下对此事做出评价。当时处于改革开放初期,法治建设尚不健全。这是由我国的社会、历史发展背景及政治、经济发展现状所决定的,其存在具有一定的必然性及合理性。今天,无论从哪个角度看,应当充分肯定两次税收立法授权的历史功绩。

  以税收为例,1994年全国财政税收仅为5000亿元,到2012年全国财政税收近十万亿元,这保证了中国改革开放顺利地进行。

  而以发展的眼光来看,综观我国近30年立法实践,在税收立法中税收授权立法体制占主导地位,以致税收行政法规为主、税收法律为辅,这就不符合法治精神和现阶段的实际情况了。

  理论上,通过授权,以暂行条例方式进行税收试点这一本来应当为税收立法提供重要推动力的实践,给我国的税收立法工作和税收法律制度建设造成了巨大的前进障碍。

  当前,由于对税收授权立法使用不当,缺乏有效的限制监督机制,授权立法也导致了行政权力的恶性膨胀,往往以“税制改革试点”之名,实则延缓税收立法的进程,使得我国形成并长期保有着世所罕见的以行政法规、规章为主要构成内容的税收法律制度体系,进而影响税收法治的进程。

  无权力不纳税
  《中国经营报》:对于“税收授权”问题,你认为全国人大该如何收回设税权呢?

  刘剑文:对此问题,我认为,全国人大收回设税权的方法主要包括两种解决思路:一是仿照2009年十一届全国人大常委会废止部分法律的形式,选择恰当时机,废止1985年的税收立法授权,这种路径比较直接。二是不明确废止1985年的税收立法授权,而是通过将现行涉及税收的行政法规逐步上升为法律的方式,间接地收回过去的授权,这样相当于最终实现了淡化税收立法授权的效果,不过需要时间成本。

  在这里,有必要对“授权立法”做一些解释。所谓授权立法,即指依法将立法机关的部分立法权授予行政机关行使。在我国税收法制建设的过程中,由于立法条件不成熟等原因,立法机关采取赋予最高行政机关有限的税收立法权的方式进行授权立法。

  《立法法》第九条规定,对于基本经济制度以及财政、税收事项尚未制定法律的,全国人大及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规。

  这意味着“税收授权”是有法律依据的,只是今后的“税收授权”要严格遵守《立法法》的法定程序,不能再像1985年的授权。1985年的授权立法决定带有相当程度的“空白授权”性质,在很多方面不符合《立法法》的要求。按照法治的基本原理,我国税收授权立法应当在符合《立法法》要求的前提下适用。